«Россия замахнулась на то, чего, кроме Америки, последние 30 лет никто не делал» Почему у России такая внешняя политика? Объясняют эксперты и Мария Захарова

В последние годы — после присоединения Крыма, событий на Украине, войны в Сирии — внешняя политика стала прямо и косвенно влиять и на повседневную жизнь россиян. При этом логика, которой власти страны руководствуются в своих действиях, часто остается необъясненной. Спецкор «Медузы» Константин Бенюмов поговорил с официальным представителем министерства иностранных дел Марией Захаровой, а также с людьми, которые много лет изучают поведение России в мире, чтобы выяснить, как устроена система принятия внешнеполитических решений в стране.

Вы читаете статью из серии «Россия-2018». В нескольких материалах, которые выйдут в ближайшие дни, до выборов президента, «Медуза» пытается зафиксировать, в каком состоянии находится страна накануне четвертого срока Владимира Путина — и как она изменилась под его руководством за 18 лет. Все материалы спецпроекта ищите тут.

Все решает Путин 

Дмитрий Тренин, директор Московского центра Карнеги: «Все [внешнеполитические] решения в России — по Сирии, Украине, Крыму — принимает один человек. Другое дело, что перед этим он получает информацию из разных источников. Весь вопрос в том, что это за источники. В основном они находятся в спецслужбах. Я думаю, президенту могут предлагать разные варианты, но любая государственная система заточена на начальника. Ни один государственный аналитик не станет писать то, что начальнику противно, — ведь тогда он потеряет работу. Я уверен, что он получает в том числе и донесения, которые расходятся с его точкой зрения, однако при принятии решений имеет место эффект эхо-камеры. Позиция либерального направления тоже рассматривается, но ее вес [во внешней политике] не так значителен, как, например, в экономике. За позицией либеральных экономических экспертов стоят очень важные реалии, которые ни один серьезный политик не может игнорировать. А позиция либеральных политических экспертов — это просто позиция либеральных политических экспертов». 

Андрей Кортунов, генеральный директор Российского совета по международным делам: «Президент же рассказывал, как принималось решение по присоединению Крыма. В этой комнате не было министра финансов, который мог бы сказать: „Давайте все посчитаем“, не было министра иностранных дел, который мог бы спросить: „А как это скажется на том-то и на том-то?“ По всей видимости, эти и другие люди не смогли принять участие в этой дискуссии».

Мария Захарова, официальный представитель министерства иностранных дел: «Президент определяет основные направления внешней политики и осуществляет общее руководство ее проведением в жизнь. Это означает, что фактически все государственные органы, участвующие в принятии внешнеполитических решений и их реализации (за исключением Совета Федерации), находятся в подчиненном по отношению к главе государства положении. МИД представляет собой орган исполнительной власти, главные задачи которого — практическая реализация внешнеполитического курса и обеспечение деятельности президента по осуществлению его внешнеполитических полномочий, включая разработку предложений по вопросам госполитики в сфере международных отношений».

Федор Лукьянов, главный редактор журнала «Россия в глобальной политике»: «Как в любой бюрократии, [во внешней политике существует] сложная система взаимовлияний. Есть темы, по которым больше экспертизы у МИДа, — скажем, ближневосточная школа у нас очень сильная всегда была, и особенно в период с 2011 по 2015 год сирийское досье было мидовским. Понятно, что президент все равно над всем, но в целом это был продукт политики МИДа. А вот Украина — это, безусловно, не МИД. И в целом МИД, конечно, не является институтом, который определяет внешнюю политику. Он и не может таковым быть в сверхцентрализованной системе при наличии президента, который, во-первых, очень хорошо владеет этим предметом, во-вторых, очень его любит».

Дмитрий Тренин, Центр Карнеги: «Госкомпании и крупные частные компании, например „Лукойл“, тоже имеют лоббистские возможности. Они могут влиять на политику и пробивать какие-то вещи. Иногда интересы „Лукойла“ или даже какой-то из госкомпаний не совпадают с интересами государственной политики, и тогда приходится как-то договариваться, смотреть, что важнее и в какой пропорции».

Бывший сотрудник МИД: «Если Игорь Иванович Сечин считает, что России выгодно заключить контракт где-нибудь в Венесуэле или Курдистане, ему не нужно для этого советоваться ни с кем, кроме президента. Владимир Путин вообще многое строит на личных отношениях, иногда его дружба с кем-то из мировых лидеров — Шредером, Берлускони или Нетаниягу — может иметь решающее значение при принятии решений».

У авторитаризма есть свои преимущества

Федор Лукьянов, «Россия в глобальной политике»: «Россия благодаря своей системе организации политики и общества имеет возможность принятия быстрых, не особенно обсуждаемых внутри страны решений. В Великобритании парламент может сперва долго думать, а потом отказать премьер-министру в проведении военной операции. У нас не так: если нужно разрешение, Совет Федерации его даст, не нужно — отзовет. Тактически это преимущество». 

Андрей Кортунов, РСМД: «Любая монополия опасна, в том числе монополия на внешнеполитическую деятельность. Ни одно из наших внешнеполитических решений не предварялось серьезным публичным обсуждением. Если исключить радикальную оппозицию, то весь наш внешнеполитический дискурс сводится к поискам обоснования правильности решений, которые уже приняты. То есть мы доказываем, почему мы поступили правильно, почему американцы плохие, почему надо было войти в Сирию или надо делать то, что мы сделали в Донбассе. Наша политика воспринимается как исключительно реакция на что-то, причем реакция единственно правильная: ошибок мы не допускаем и не признаем. А когда нет дискуссии, вероятность ошибок, конечно, возрастает. В 1990-х годах дискуссия была, но потом постепенно сошла на нет. Закрытость принятия решений может воздействовать на их качество».

Мария Захарова, МИД: «Наша внешняя политика не несет в себе компоненты идеологического мессианства. Россия проводит прагматичный курс, продиктованный ее национальными интересами. Мы никому не навязываем установки, уважаем цивилизационное многообразие. Вместе с тем есть принципы и традиции, которыми мы дорожим и которые составляют фундамент нашего отношения к окружающему миру».

Россия считает себя агентом стабильности в мире

Мария Захарова: «Внешняя политика нашей страны может подвергаться „тонкой донастройке“, поскольку меняется мир вокруг нас, меняется страна, ее возможности и потребности. Но сохраняется преемственность базовых принципов: уважение международного права, суверенитета государств, права народов выбирать жизнь в соответствии со своим укладом и традициями, а также многовекторность, готовность к созидательной работе со всеми заинтересованными партнерами».

Андрей Кортунов, РСМД: «Я бы сказал, что Россия скорее страна статус-кво, чем ревизионистская держава. Но методы, которые она использует для поддержания статус-кво, иногда выглядят как ревизионистские. То есть речь не идет о тех интересах, которые мы пытаемся защитить, а скорее о том, как мы это пытаемся сделать. Хотя, если уж говорить о разрушении современного мирового порядка, то к этому приложили руки многие, и говорить, что Россия — единственный или даже главный разрушитель, было бы несправедливо. Тут поработали и наши американские друзья, и европейские популисты, не говоря уже о международном терроризме». 

Дмитрий Тренин, Центр Карнеги: «Стабильность ради стабильности хороша для выступления в ООН. Каждый международный игрок стремится к реализации своих интересов или к их защите. Если эта защита интересов требует стабильности в каком-то регионе, мы будем поддерживать стабильность. Но России не нужна была стабильность мира, который управляется Соединенными Штатами в одиночку. России не нужно было расширение НАТО даже при полном согласии стран, на которые НАТО расширяется. Пока у России не было средств противостоять этому, были [устные] протесты. Когда появились возможности противостоять, появились операции принуждения к миру Грузии, операция по взятию под контроль Крыма, скрытая, но вполне эффективная помощь Донбассу».

Андрей Кортунов, РСМД: «Как говорил Марк Твен, если единственный инструмент, который у вас есть, это молоток, то все проблемы вам будут казаться гвоздями. Если у нас есть такие замечательные вооруженные силы, то, конечно, мы поневоле делаем акцент на те проблемы, на те ситуации, где этот инструмент может быть пригоден. Как мне кажется, проблема России в том, что она, может быть, и хотела бы сохранить статус-кво, но она просто не знает, как это сделать, не выходя за рамки привычных методов, которые для этого используют».

Статус великой державы важнее благополучия. Так было всегда

Дмитрий Тренин, Центр Карнеги: «Что нужно России, какой мировой порядок Россия хотела бы видеть в качестве идеального? У меня на это один ответ: такой, где Россия обладала бы статусом великой державы и ни одно важное решение не могло бы быть принято вопреки ее интересам. Вот и все. Этим российская позиция на сегодняшний день исчерпывается. Надо играть теми картами, которые есть. Статус важен ради статуса. У России мало экономических карт, и я думаю, что в обозримом будущем их не прибавится. Дай бог, чтобы не убавилось. Поэтому Россия претендует на роль, которая существенно выше ее наличных экономических возможностей. Это для нее единственный способ остаться в игре. Потому что если она будет действовать как экономическая держава того уровня, на котором она находится, ее роль в мире снизится в разы».

Федор Лукьянов, «Россия в глобальной политике»: «Распад Советского Союза означал совершенно беспрецедентных масштабов крах статуса. СССР, вне зависимости от того, как мы оцениваем идеологию и все прочее, был одной из двух опор мироустройства. Еще в ноябре 1991 года, когда советский режим переживал агонию, Михаил Горбачев вместе с Джорджем Бушем-старшим председательствовал в Мадриде на конференции по ближневосточному урегулированию, которая, кстати, до сих пор считается этапной. А уже в конце декабря того же года Россия, еще даже не будучи правопреемницей СССР, с протянутой рукой обращалась к тем, с кем еще недавно вела глобальную конкуренцию».

Дмитрий Тренин, Центр Карнеги: «На мой взгляд, после холодной войны у России было два основных приоритета во внешней политике. Один — это интегрироваться в западную систему на приемлемых для себя условиях, то есть на условиях „второй державы“. Другой — объединить под российским флагом постсоветское пространство и создать евразийский центр силы. Несмотря на то что вторая задача отчасти противоречила первой, долгое время считалось, что можно делать и то и другое. Это все провалилось в 2014 году. У нас нет ни одного, ни другого». 

Андрей Кортунов, РСМД: «Любой международный договор, вступление в любую организацию означает уступку части суверенитета. Но страны делают это осознанно, понимая, что взамен они могут получить что-то более ценное. Весь вопрос в том, как мы рассматриваем суверенитет. Это некая икона, на которую мы должны все дружно молиться? Или это некий капитал, который мы пускаем в оборот?»

Дмитрий Тренин, Центр Карнеги: «Российская политическая элита не видит себя под кем-то. Швейцарская элита или даже германская отлично себя чувствуют там, где они есть. А вот российская не может. Германской элите в свое время сломали хребет, полностью ее переформатировали. А с российской элитой после 1991 года этого не произошло, несмотря на поражение Советского Союза в холодной войне. Может быть, российской элите жилось бы лучше [если бы она уступила часть суверенитета по примеру стран Евросоюза], а может, и нет, но факт есть факт, от него никуда не деться».

Мария Захарова, МИД: «Как и раньше, так и сейчас Россия противостоит попыткам установить мировой порядок на основе одностороннего гегемонизма или придать ему неоколониальные черты».

Андрей Кортунов, РСМД: «[Риторика об антироссийском заговоре] я думаю, отражает ментальность значительной части руководства страны. Внешняя политика — это всегда баланс между интересами безопасности и интересами развития. Интересы безопасности подталкивают к каким-то ограничениям, к тому, чтобы акцентировать внимание на суверенитете. Интересы развития обычно подталкивают к интеграции, к взаимозависимости и так далее. Мы видим, что уже довольно давно идея суверенитета выдвигается на первый план в качестве одной из основных задач российской внешней политики. Но представьте себе, что мир и дальше катится по наклонной плоскости: все больше конфликтов, все меньше стабильности, идут войны, развивается терроризм, неуправляемая миграция, экологические кризисы — худший сценарий, как говорят, идеальный шторм. В таких условиях любой разумный лидер скажет вам, что сейчас надо решать задачи не развития, а выживания, не процветания, а безопасности».

Дмитрий Тренин, Центр Карнеги: «Я думаю, что реальных угроз российскому суверенитету не было. Но в головах людей они присутствовали. А если они присутствовали в головах людей, то это тоже отчасти реальность, которая становится политическим инструментом: вам нужно объединять общество, сохранять свою власть, и вы используете для этого различные способы. Означает ли американский танк в Прибалтике угрозу российской безопасности? На мой взгляд, нет. Но исходит ли от Соединенных Штатов угроза? Безусловно, да. Просто по факту наличия огромного количества средств, которые могут уничтожить Российскую Федерацию. Точно так же и российские средства, которые могут уничтожить США, — это угроза. Она варьируется в зависимости от политической конъюнктуры. Когда-то она кажется более серьезной, когда-то менее серьезной. Но даже тогда, когда она была как бы на нуле, во времена Ельцина, ракеты-то стояли на боевом дежурстве».

Постсоветский мир закончился в 2014 году

Федор Лукьянов, «Россия в глобальной политике»: «Между тем, что было в 1990-х, и тем, что было потом, нет никакой цезуры, нет разрыва между президентством Ельцина и президентством Путина. [Российским руководством двигало] желание вернуть государство в число тех стран, от которых что-то зависит. Это была цель, а средства для ее достижения могли меняться. Сперва таким средством считалось „встраивание“: мы добьемся достойного места в западной системе или договоримся о нем. В 1990-х и даже в начале 2000-х тот факт, что мир стал западоцентричным, не оспаривался. Вопрос был в том, на каких условиях мы в этот мир можем вписаться. По мере того как государство обретало большую дееспособность, эти требования росли. При этом России предлагали место в новом даже не мировом, а в новом европейском порядке. Но даже в геополитически убогом состоянии, в котором Россия находилась в начале 1990-х годов, она не могла стать частью большой Европы. Это просто совсем другой масштаб. В этом и была проблема: мы согласились с вписыванием в Европу, не будучи по сути региональной державой и внутренне не соглашаясь с таким статусом.

Концептуально идея, что мы будем частью чего-то общего, не ставилась под сомнение довольно долго — и при Путине тоже. Но потом случился переход к другому мировоззрению: нас никто никуда вписывать не собирается. Поворотным моментом многие считают „Мюнхенскую речь“. Но возьмите две речи Путина, произнесенные в Германии: в Берлине в 2001 году и в Мюнхене в 2007-м — да, они очень разные по тону, но ведь они идентичны по содержанию. Те же самые проблемы — просто в 2001 году Путин предлагал решать их сообща.

А по-настоящему переломным моментом стала грузинская война, когда Россия от уговоров перешла [к самостоятельным действиям]. После этого была еще „Перезагрузка“ — попытка как-то нормализовать отношения, скорее от растерянности. Но Россия к этому моменту уже ощутила нарастающий упадок порядка на Западе, что, естественно, создавало и возможности, и соблазны. И самое главное — вот вы нам говорили, что у вас все правильно, а у вас и в Ираке черт-те что, и на всем Ближнем Востоке хаос, и долги астрономические, и банки рушатся. А апофеозом была Украина».

Дмитрий Тренин, Центр Карнеги: «С Украиной американцы зашли слишком далеко. Украина всегда считалась последним рубежом: если уж и быть столкновению, то на территории Украины. Грузия — это периферийная вещь, она мало на что влияет в стратегическом плане. А вот Украина, которая переходит на позиции Запада, она, с точки зрения традиционного военно-политического мышления, для России превращается в совершенно неприемлемую угрозу. Для многих это кажется абсурдным, но в головах военных это так: если Украина станет членом НАТО, значит, там могут быть развернуты крупные американские подразделения, украинские вооруженные силы будут перевооружены и смогут представить довольно серьезную силу. [С точки зрения российских военных] украинцы — такие же бойцы, как и мы. Это как бы две русские армии, только одна оснащена тем, что мы можем предоставить, а вторая — последними американскими новинками. И обучена. Это, знаете ли, стремно».

Федор Лукьянов, «Россия в глобальной политике»: «[После Украины] все то, что двигало политику и с западной стороны, и с нашей, закончилось. Психологически всем с этим смириться очень трудно, но ситуация изменилась кардинально — и для России, и для Запада. То, что происходит в Сирии, — это принципиально иной уровень. Это уже не применение силы вблизи своих границ для реализации непосредственных интересов, это заявка на роль глобального полицейского. Россия замахнулась на то, чего, кроме Америки, последние 30 лет никто не делал. Речь не об амбициях мирового полицейского, а о демонстрации возможностей. Это важная разница. Амбиций таких, мне кажется, у нас нет — все-таки уроки Советского Союза выучены в значительной степени. И то, что мы в Сирии, несмотря на все сложности и издержки, не завязли, как в Афганистане, — серьезное [достижение]».

Дмитрий Тренин, Центр Карнеги: «Нынешняя Россия во многом себя продолжает искать. И в политике, и в экономике, и в социальной, и в духовной сферах. Это нормально, такие вещи не появляются в готовом виде из ниоткуда, и России требуется опыт нормального, спокойного развития для того, чтобы она могла выработать какие-то серьезные основы для своей политики. Прежде всего внутри страны, а потом уже вовне. Тогда все, что она делает вовне, будет основываться на том, что она делает внутри себя».

Андрей Кортунов, РСМД: «Многие считают, что вот мы [в вооруженных силах] наладили и теперь, имея отлаженный механизм в одной сфере, сможем заниматься другими. Я бы очень хотел, чтобы так и было. Но есть сомнения, потому что в каком-то смысле наши победы имеют те же источники, что наши поражения. Давайте посмотрим, какой процент в нашем бюджете составляют военные расходы, и сравним это с образованием — в разы меньше, хотя по объему, в денежном выражении, рынок вооружений и рынок образовательных услуг сопоставимы. 

В принципе идея последовательной диверсификации инструментов — она, наверное, имеет право на существование. Но она требует очень сильного лидерства и видения, что через 20 лет ядерные боеголовки будут значить меньше, чем, условно говоря, блокчейн. Значит, мы должны сейчас эту тенденцию перехватить и соответствующим образом скорректировать наши приоритеты. А сопротивление будет большое, потому что люди привыкли хорошо жить, зарабатывать, получать госзаказы. Так что есть опасность, что инерция нынешних подходов будет мешать нам что-то изменить. И статистика, к сожалению, говорит о том, что такая опасность реальна».

Федор Лукьянов, «Россия в глобальной политике»: «Учитывая ту крайне незначительную роль, которую Россия играет в мировых экономических процессах… никакие военно-политические достижения это не компенсируют. Понятно, что чуда не будет и Россия не станет Китаем. Но какое-то наращивание экономических возможностей позволило бы немного изменить образ. Проблема России в том, что нас изображают как угасающего монстра. И многие на Западе так это и воспринимают. Если ты монстр настоящий, то рано или поздно с тобой могут захотеть начать договариваться, чтобы только не трогал. А если про тебя считают, что это ты сейчас монстр, а через пять лет экономика, демография и прочее приведут к неизбежной деградации, — то проще подождать, пока такое страшило само сдохнет. Поэтому нам, конечно, монструозность образа хорошо бы уменьшить, но еще важнее показать, что монстр не угасает».