Почему в России до сих пор не объявили режим чрезвычайной ситуации — и как его будут вводить в ближайшее время
Несмотря на эпидемию коронавируса, правительственная комиссия под руководством главы МЧС не стала вводить в России режим чрезвычайной ситуации. Формально это может быть связано с тем, что слова «эпидемия» нет среди законных причин объявления ЧС; неформально — с нерешительностью руководителя комиссии Евгения Зиничева. В итоге парламент очень быстро изменил закон о чрезвычайных ситуациях — после того, как документ подпишет президент, решение по поводу ЧС может быть принято самим правительством.
На подпись президенту поступил спешно принятый парламентом закон, наделяющий правительство правом вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (ЧС) на всей территории России или в некоторых регионах. До этого вводить его на федеральном уровне могла только правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации ЧС — ей руководит глава МЧС Евгений Зиничев. Эта же структура координировала работу единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС (РСЧС). Теперь правительство сможет забрать себе и эти полномочия комиссии.
И, что очень важно, список причин для объявления чрезвычайной ситуации дополнен новым пунктом: распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.
«Для [режима] ЧС существует достаточно понятная нормативно-правовая база и главное — единая государственная система предупреждения и ликвидации ЧС (РСЧС), в которой участвуют все ведомства — от Минздрава и МВД до Минтранса и Роспотребнадзора. Но этот механизм не запущен, — говорит источник „Медузы“ в МЧС. — Вместо этого борьбу с пандемией в России параллельно координируют самые разные структуры: оперативный штаб [вице-премьера Татьяны] Голиковой, рабочая группа Госсовета под руководством [мэра Москвы Сергея] Собянина… Выглядит это как хаос».
В России существует несколько режимов защиты населения от ЧС: повседневный, режим повышенной готовности и режим чрезвычайной ситуации. Последний часто путают с режимом чрезвычайного положения, который вводится президентом на основании отдельного закона — как самая крайняя мера, ограничивающая конституционные права граждан. Режим ЧС допускает лишь ограничения, направленные непосредственно на сохранение жизни и здоровья граждан. На отдельных территориях он вводится регулярно, например, во время паводков или лесных пожаров.
Чего не хватало в старом законе?
В прежнем законе эпидемия не была прямо указана среди оснований для объявления чрезвычайной ситуации, поэтому и применимость режима ЧС к нынешней обстановке в России не выглядела однозначной.
В правительстве посчитали неочевидным, что пандемия коронавируса может трактоваться как «обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей». Сейчас специальное положение правительства классифицирует ЧС не по его происхождению (землетрясение, авария, пожары или гибель сельскохозяйственных растений), а по масштабам бедствия, основные критерии которых — число пострадавших или экономический ущерб.
«Для меня очевидно: то, что происходит сейчас, — ЧС биолого-социального характера. Именно так эпидемии, эпизоотии и вспышки опасных инфекционных заболеваний классифицируются в издаваемых МЧС ежегодных государственных докладах о состоянии защиты населения и территорий от ЧС», — говорит «Медузе» специалист одного из научных учреждений МЧС, пожелавший остаться анонимным.
По его словам, определенные пробелы в законодательстве о чрезвычайных ситуациях давно обсуждаются в профессиональном сообществе, но они никак не ограничивают применение режима ЧС к любым бедствиям, угрожающим человеческими жертвами и значительным материальным ущербом. Например, в государственном докладе МЧС за 2016 год к «ЧС биолого-социального характера» отнесли вспышку сибирской язвы в Ямало-Ненецком автономном округе.
Это значит, что для предотвращения тяжелых последствий эпидемии коронавируса власти России и без изменения закона могли использовать силы и средства гражданской обороны, а также межведомственную систему предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Но она не была задействована в первую очередь из-за отсутствия инициативы у руководства МЧС, уверяют источники «Медузы» в ведомстве, в том числе близкие к его руководству.
В составе правительственной комиссии по ЧС помимо главы МЧС Зиничева и его заместителей — представители (в основном в ранге замруководителей или начальников управлений) Роспотребнадзора, Федерального медико-биологического агентства, Росрезерва, МВД, Росгвардии, Минобороны, ФСО, а также Минсвязи, Миннауки, Минприроды, Минэнерго, Минпромторга, Минсельхоза, Росгидромета, Росатома, Роскосмоса, Росрыболовства, Россельхознадзора, Ростехнадзора, Ространснадзора, Росавтодора, Госдумы и Торгово-промышленной палаты.
На региональном уровне комиссии по ЧС возглавляют губернаторы, а в их состав входят представители территориальных органов соответствующих ведомств. Режим ЧС или повышенной готовности к ЧС на своем уровне может объявить губернатор (в соответствии с региональным законом, который как правило копирует федеральный) или орган местного самоуправления.
Почему не используются возможности гражданской обороны?
«У нас десять спасательных воинских формирований [спасательных центров, входящих в МЧС] численностью больше семи тысяч человек — бывшие войска гражданской обороны, с комплектами средств индивидуальной защиты, специальной техникой для дезинфекции, санобработки и всем необходимым. Два из этих центров — Тульский и Ногинский — в Центральном федеральном округе. Есть пять авиационно-спасательных центров, готовых перебросить остальные восемь спасательных формирований и любые другие силы и средства туда, куда это будет необходимо», — рассказывает собеседник «Медузы» в МЧС.
Он добавляет, что спасательные формирования должны бороться с эпидемиями — в соответствии с федеральным законом «О гражданской обороне» и положением об этих формированиях, утвержденным указом президента. Финансирование на эти цели уже предусмотрено в бюджете. «Более того, установлена ответственность должностных лиц за бездействие, есть готовность и понимание, что надо делать, у специалистов и руководителей — но нет решения министерства», — добавляет источник.
В законе «О гражданской обороне» и президентском указе о спасательных воинских формированиях действительно указано, что «Деятельность спасательных воинских формирований осуществляется <…> в мирное время при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях, катастрофах, ставящих под угрозу здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ».
Судя по ответу пресс-службы МЧС на вопросы «Медузы», пока были только уточнены планы «приведения спасательных воинских формирований в готовность к действиям по предназначению».
Кроме того, среди задач гражданской обороны в законе перечислены: предоставление обычным людям средств индивидуальной и коллективной защиты, оповещение об опасностях в связи с ЧС, первоочередное жизнеобеспечение тех, кто пострадал при ЧС — а также санитарная обработка гражданских, обеззараживание зданий, сооружений, транспорта и техники. На региональные власти этим же законом возлагается, например, обязанность создавать запасы еды и медицинских средств индивидуальной защиты.
Эти резервы уже есть, следует из ответа МЧС на вопросы «Медузы». «На территории Российской Федерации созданы резервы материальных ресурсов на различных уровнях управления, — сообщила пресс-служба МЧС. — Они включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы».
Какие ресурсы в режиме ЧС могут применяться для борьбы с эпидемией
МЧС — постоянно функционирующая часть большой системы реагирования на чрезвычайные ситуации, которая объединяет все существующие в стране ресурсы для предотвращения и ликвидации ЧС. Эта система — РСЧС — работает на федеральном, региональном, муниципальном и объектовом уровне — иначе говоря, от уровня президента и правительства вплоть до конкретных предприятий и организаций.
Повседневным управлением РСЧС на федеральном уровне занимается подчиненный МЧС Национальный центр управления в кризисных ситуациях (НЦУКС), на региональном — центры управления в кризисных ситуациях при управлениях МЧС в регионах.
Согласно положению об РСЧС, за свои «подсистемы» в ней отвечают почти все федеральные ведомства, включая Минздрав, Минтруд, Минкомсвязи, Минтранс, Минобрнауки, Роспотребнадзор, Росрезерв, Минобороны, МВД и Росгвардию. Вооруженные силы и другие воинские формирования привлекаются к ЧС в порядке, определяемом президентом России. Силы и средства МВД — в соответствии с задачами, возложенными на них законами и другими нормативно-правовыми актами.
Отдельным постановлением правительства регулируется перечень сил и средств постоянной готовности для РСЧС. Туда, среди прочего, входят силы и средства всех государственных структур, необходимые для контроля над санитарно-эпидемиологической обстановкой, карантинного контроля, социально-гигиенического мониторинга, защиты населения от инфекционных болезней, а также общественной безопасности во время ЧС.
Среди структур постоянной готовности в рамках РСЧС — Центр экстренной психологической помощи, специально выделенные структуры Минздрава и ведомственной медицины, Росгидромета, Минкомсвязи, Минприроды, Россельхознадзора, Росприроднадзора, а также Роспотребнадзора, включая московский «Противочумный центр», специализированные противоэпидемиологические бригады «Российского научно-исследовательского противочумного института „Микроб“» в Саратове, бригады волгоградского, ростовского, ставропольского и иркутского противочумных НИИ, научный центр прикладной микробиологии в подмосковном Оболенске и, наконец, центр вирусологии и биотехнологии «Вектор» в поселке Кольцово Новосибирской области, где сейчас занимаются тестированием анализов заболевших на предмет наличия коронавируса.
Согласно действующему положению об РСЧС, после назначения правительственной комиссией руководителя ликвидации ЧС (как правило, это тот же человек, что и руководитель комиссии) в его распоряжение передается инфраструктура Национального центра управления в кризисных ситуациях (НЦУКС) или регионального ЦУКС, на базе которых создаются оперативные штабы по ликвидации ЧС.
«НЦУКС — или на нашем сленге „Стакан“ — высотное здание со стеклянным фасадом по адресу Ватутина, дом 1, на разных этажах которого помимо всех структур — кабинеты основных заместителей министра, но на них нет даже табличек с именами и должностями, на случай если потребуется организовать рабочее место для кого-то из высших должностных лиц других органов власти или даже самого президента. Были и такие случаи», — рассказывает собеседник «Медузы» в МЧС.
Закон возлагает на МЧС ответственность за планирование действий органов власти на случай ЧС, подготовку гражданских к ЧС, руководство созданием и хранением резервов для ликвидации ЧС, прогнозирование ЧС, а также оценку их социально-экономических последствий. Кроме того, на МЧС возлагается обязанность ведения статистики о ЧС.
Приказом МЧС установлен порядок применения дополнительных мер по защите населения от ЧС, который позволяет ограничивать доступ людей и транспортных средств в зону ЧС и на территории, где есть угроза ее возникновения, разбронировать резервы, определять порядок использования транспорта, средств связи и оповещения, а также иного имущества госорганов, приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне ЧС, если существует угроза безопасности ее работников и других граждан на ее территории — и осуществлять другие меры, не ограничивающие прав и свобод и направленные на защиту населения. Такие меры на федеральном и региональном уровне предпринимаются по предложению комиссии по ЧС. Решение в этом случае должно содержать перечень дополнительных мер, границы территории и сроки, в пределах которых они реализуются, а также сведения о привлекаемых силах и средствах и порядке управления ими. Все это «оформляется соответствующим правовым актом».
Отказ от ЧС — это позиция министра?
При этом спасательные войска — лишь малая часть возможностей, которые могли бы быть задействованы МЧС для борьбы с эпидемией и ее последствиями, уточняет собеседник «Медузы».
Но отсутствие инициативы со стороны МЧС — принципиальная позиция министра по чрезвычайным ситуациям Евгения Зиничева, уверяет другой собеседник «Медузы», близкий к руководству МЧС. «Мы исполнители», — резюмирует он основной тезис министра — для тех, кто предлагает МЧС самому инициировать мероприятия по противодействию эпидемии.
Одно из двух публичных высказываний Зиничева о ситуации с коронавирусом — опубликованный на сайте МЧС призыв министра соблюдать правила пожарной безопасности «в период предстоящей нерабочей недели». «Учитывая тот факт, что многие из вас будут проводить свой вынужденный отпуск за пределами города, на дачных участках, прошу вас воздержаться от разведения открытого огня при уборке приусадебных участков и приготовлении пищи», — говорит Зиничев в своем видеообращении, сделанном после официального заявления президента о мерах в связи с эпидемией коронавируса.
Также министр пригласил детей и родителей «в период дистанционного обучения» посетить «виртуальные экспозиции пожарно-технических выставок и онлайн-музеи пожарного дела».
Предыдущее заявление Зиничева по поводу ситуации с COVID-19 было опубликовано на сайте ведомства 27 марта под заголовком «МЧС продолжит свою работу в обычном режиме». В сообщении утверждается, что МЧС «продолжит свое функционирование, несмотря на складывающуюся эпидемиологическую обстановку в стране».
Правительственная комиссия по ЧС под его руководством в плановом режиме собирается ежеквартально. Последнее заседание состоялось не больше двух недель назад, его темой была подготовка к пожароопасному и паводковому сезонам, говорит источник «Медузы» в министерстве. А на официальном сайте правительства в разделе, посвященном комиссии по ЧС, в качестве председателя до сих пор указан давно уже бывший глава МЧС Владимир Пучков.
Правда, пресс-служба МЧС сообщила «Медузе», что еще 24 марта 2020 года по поручению премьер-министра Михаила Мишустина министерство провело межведомственное учение в рамках деятельности той самой РСЧС — единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций — «с учетом существующей эпидемиологической обстановки».
«Также сообщаем, что в связи с неблагоприятной ситуацией, вызванной коронавирусной инфекцией, цели и задачи министерства остаются прежними. МЧС России продолжает выполнять работу по защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», — заверило «Медузу» министерство.
Автор: Максим Солопов
Редактор: Татьяна Лысова