Главы регионов в России скоро смогут избираться на свой пост неограниченное количество раз Спецкор «Медузы» Андрей Перцев объясняет, зачем это понадобилось Кремлю — и почему именно сейчас
Скоро руководители российских регионов получат возможность избираться на свои должности неограниченное количество сроков подряд — а не только два, как сейчас. Это главный смысл нового законопроекта, который внесли на рассмотрение Госдумы и почти наверняка примут. При этом у президента появится больше возможностей воздействовать на региональных лидеров: он будет показывать им своего рода «желтые карточки» в виде выговоров и предупреждений, а потом отправлять в отставку (хотя и сейчас президент может воспользоваться «утратой доверия»). Наконец, в России больше не будет местных президентов: последнему региональному лидеру, который так себя называет (это Рустам Минниханов в Татарстане), придется исправить свой титул. Спецкор «Медузы» Андрей Перцев объясняет смысл происходящего.
Что самое главное в законопроекте
Авторы законопроекта — глава комиссии по законодательству Совета Федерации Андрей Клишас и глава комитета Госдумы по госстроительству и конституционному законодательству Павел Крашенинников (оба — единороссы). Этот авторский состав означает «автоматическое принятие законопроекта», говорит источник «Медузы», близкий к руководству аппарата Госдумы: «Клишас и Крашенинников вносят только то, что выполнено по поручению Кремля».
Андрей Клишас был автором или соавтором многих резонансных и критикуемых законопроектов — в том числе закона об «обнулении» сроков для президента России Владимира Путина (который позволил ему руководить страной фактически бессрочно), законов о «суверенном Рунете», наказании за распространение фейков в интернете и неуважение к представителям власти.
Главное в новом документе, подписанном Клишасом — Крашенинниковым: он отменяет ограничение сроков полномочий для глав регионов. Сейчас они не имеют права избираться на должность больше двух раз подряд.
Прямые выборы глав регионов были отменены в 2004 году после теракта в Беслане по инициативе Владимира Путина (который объяснял это решение необходимостью укрепления «вертикали власти» для борьбы с терроризмом), а возвращены в 2012-м — при президенте Медведеве. Поэтому действующие ограничения по двум срокам касаются только глав регионов, избранных после возвращения прямых выборов.
Так, мэр Москвы Сергей Собянин был назначен главой города в 2010 году, а глава Чечни Рамзан Кадыров возглавил республику в 2007-м. Но для них сроки отсчитываются со времени их избрания на выборах — в 2013 и 2016 году соответственно.
Ограничение по двум срокам было введено в 2015 году, и тогда под соответствующим законопроектом подписались представители всех фракций. «Есть необходимость раз и навсегда навести порядок в сроках губернаторства», — уверял вице-спикер Госдумы от ЛДПР Игорь Лебедев.
Почему отмена ограничений для губернаторов актуальна именно сейчас? В ближайшие годы истекают сроки полномочий 22 глав российских регионов.
В их числе — мэр Москвы Сергей Собянин и губернатор Подмосковья Андрей Воробьев (их вторые с момента избрания сроки заканчиваются в 2023 году), президент Татарстана Рустам Минниханов (второй срок истекает в 2025-м), глава Крыма Сергей Аксенов (пока может работать до 2024-го) и глава Чечни Рамзан Кадыров (его полномочия истекают в 2026-м).
Кроме того, в этом списке — статусные губернаторы других регионов: руководитель Ленинградской области Александр Дрозденко и ростовский губернатор Василий Голубев (пока могут работать до 2025-го), глава Тульской области, бывший охранник Владимира Путина Алексей Дюмин (срок его полномочий истекает в 2026-м).
Что еще меняет законопроект
Почти всех региональных руководителей России ждет унификация названий их должностей. Сейчас большинство из них — 60 из 85 — официально называются губернаторами. Национальными республиками управляют главы республик (кроме Татарстана, где до сих пор сохраняется титул президента); Тамбовской и Липецкой областями руководят главы областных администраций; Москвой — мэр.
По новому законопроекту региональные руководители будут именоваться одинаково — «глава»; с указанием региона, который он возглавляет. Однако полной ликвидации «губернаторов», похоже, не случится.
Во-первых, действующий глава комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников уже объявил, что новшества не коснутся руководителей городов федерального подчинения — Санкт-Петербурга и Севастополя: они останутся губернаторами (своим титулом будет дальше пользоваться и мэр Москвы). Во-вторых, документ допускает, что после статуса «глава» можно указывать и другое наименование, которое разрешено Конституцией или Уставом региона.
Прямо запрещается называть главу региона только президентом. До 2010 года президентами именовались руководители большинства российских республик. Первым в 2010-м об отказе от президентского статуса объявил Рамзан Кадыров. Чуть позже норма об отказе от президентских должностей в национальных республиках была закреплена законодательно. Несмотря на это, главе Татарстана Рустаму Минниханову удалось еще на несколько лет сохранить возможность называть себя президентом. Теперь в России будет только один президент.
Зачем все это на самом деле нужно
«Суть этого законопроекта, как и в случае с поправками в Конституцию, — это „обнуление“ сроков для нужных людей. А все остальное — типа унификации названий и подобного — гарнир. Ничего такого здесь, что требовало какой-то немедленной реакции, нет: жили столько лет без унификаций и еще бы могли прожить», — сказал «Медузе» источник, близкий к руководству «Единой России».
«Нужные люди», по его словам, это в первую очередь мэр Москвы Сергей Собянин, президент Татарстана Рустам Минниханов, а также глава Чечни Рамзан Кадыров и губернатор Подмосковья Андрей Воробьев.
По мнению политолога Александра Пожалова, законопроект расширяет «коридор будущих возможностей для президента Владимира Путина и его администрации в вопросах кадровых перемещений ресурсных представителей управленческой элиты, не связывая президента какими-то искусственными процедурными ограничениями». Например, Собянину или Воробьеву будет трудно подобрать новый пост, соответствующий их влиянию, говорит политолог.
«На перспективу, конечно, законопроект снимает какие-либо ограничения для Рамзана Кадырова во главе Чечни. Четвертый ресурсный и статусный губернатор, в отношении которого через четыре года можно ждать применения этой схемы, — это глава Татарстана Минниханов. И здесь как раз есть политический размен: элитам Татарстана предлагается отказаться от символических атрибутов особого статуса в обмен на возможность следующих сроков для главы республики», — объясняет Пожалов.
Политолог Виталий Иванов согласен, что людям вроде Собянина и Миниханнова было бы трудно подбирать соответствующие их весу и влиянию должности в случае сохранения ограничений по срокам. «Таких должностей очень мало, и все они заняты. Собянину и Миниханнову нравится работать на своих постах, они хотели бы продолжить работу, с рейтингами у них все в порядке. Думаю, Андрей Воробьев тоже бы хотел остаться», — рассуждает эксперт.
Иванов напоминает, что российское законодательство уже не в первый раз меняют под конкретную ситуацию и персоналий: к примеру, в 2003 году губернаторские сроки были тоже «обнулены», что позволило избраться на третий срок мэру Москвы Юрию Лужкову и президенту Татарстана Минтимеру Шаймиеву.
Александр Пожалов видит еще одну практическую пользу законопроекта для администрации президента: «Вероятно, по логике Кремля, это должно сдерживать элитные группы от попыток досрочного поиска сменщиков для тех или иных ключевых губернаторов [и] развязывания заблаговременных внутриэлитных конфликтов за ресурсный регион. Но все это отнюдь не гарантирует консервации — и того, что губернаторы в каких-либо ресурсных регионах действительно пойдут на третий срок: президент ближе к нужной дате сможет принять любое решение на свое усмотрение».
Виталий Иванов также отмечает, что решение по поводу работы любого регионального руководителя все равно будет принимать Владимир Путин. По новому законопроекту президент получает еще больше возможностей влиять на глав регионов: он может объявлять им выговоры и выносить предупреждения (в форме президентских указов) за «ненадлежащее исполнение обязанностей».
Если губернатор за месяц не предпринял мер, чтобы устранить причины, которые привели к вынесению ему предупреждения или объявлению выговора, он отправится в отставку по утрате доверия. Впрочем, президент может отправить в отставку, ссылаясь на «утрату доверия», и без предупреждений.
Александр Пожалов называет это введением своеобразных «желтых карточек» для губернаторов. «Если рейтинг федеральной власти и президента в регионах будет снижаться либо губернаторы будут давать поводы для масштабной критики политики власти в целом», — называет он возможные причины для того, чтобы «выписать» такие «карточки». «Выговоры и предупреждения станут и сигналом для региональных элит, что губернатор не пользуется полной федеральной поддержкой, а это может приводить к активизации внутрэлитных кампаний против него», — считает Пожалов.
Что еще интересного в законопроекте
Важную поправку законопроект вводит и в работу законодательных собраний: например, депутаты, которые работают на неосвобожденной основе (то есть не получают в региональных парламентах зарплату), после принятия закона будут считаться «лицами, замещающими государственную должность субъекта». Из этого следует, что им будет запрещено заниматься бизнесом — а сейчас в законодательных собраниях регионов много бизнесменов, которые как раз и занимают такие «неоплачиваемые» кресла.
«Депутаты Госдумы замещают федеральные госдолжности, а депутаты законодательных собраний региональные госдолжности не замещают. А почему? Природа у Думы и региональных парламентов одна — это законодательные органы государственной власти», — считает Виталий Иванов.
«Волна борьбы с коммерсантами в заксобраниях возникает периодически, федеральные выборы прошли, теперь [у федерального центра] руки развязаны, — замечает он. — Наверное, у губернаторов возникнут какие-то проблемы с лояльными бизнесменами, но они их как-то решат».
Андрей Перцев