Россия выходит из Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. Теперь властям с ней незачем бороться даже формально? Объясняет эксперт по коррупции Елена Панфилова
В четверг, 22 декабря, российское правительство опубликовало постановление с предложением Владимиру Путину денонсировать Международную конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию. После такого предложения правительства президент, в свою очередь, должен внести такое же предложение в Государственную думу. Россия подписала эту европейскую конвенцию еще при Борисе Ельцине, в январе 1999 года, и была в числе первых двух десятков стран, которые это сделали, — вместе с ней конвенцию подписали Германия, Италия и Великобритания и некоторые страны бывшего СССР: Украина, Грузия, Латвия и Литва. На сегодняшний день конвенцию ратифицировали 48 стран — и ни одна из них до этого из конвенции не выходила. «Медуза» поговорила о том, что изменит денонсация конвенции, с Еленой Панфиловой, учредительницей «Трансперенси Интернешнл — Россия» и преподавательницей Свободного университета.
— Зачем, на ваш взгляд, России сейчас выходить из этой конвенции? Что это означает и что изменит?
— Это моя гипотеза, но она представляется наиболее логичной: мне кажется, что выход из Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию направлен на то, чтобы выдержать существующую в данный момент большую линию по выходу России из европейских институтов.
Дело в том, что эта конвенция существует не сама по себе: все страны-участницы, подписывая эту конвенцию и ратифицируя ее, автоматически становятся членами организации GRECO — Group of States Against Corruption. Это серьезная европейская организация, они проводят очень основательно разработанный, много лет существующий мониторинг того, как страны выполняют свои антикоррупционные обязательства. Причем этот мониторинг делают не какие-нибудь бюрократы. Команды, которые его проводят, состоят из практиков, прокуроров по противодействию коррупции, следователей и так далее. Соответственно, выход из конвенции направлен на выход из GRECO и выход из этого мониторингового механизма.
— А у этого мониторинга были какие-то реальные последствия в смысле борьбы с коррупцией в России? Допустим, по его итогам России говорят: «Вы не соблюдаете вот это и вот то»…
— Да, так и было. Дается рекомендация, например о том, что до сих пор не решен вопрос с подарками чиновникам. И у нас в прокуратуре было целое подразделение, кстати говоря, относительно толковое, которое занималось тем, что анализировало все эти рекомендации и пыталось предлагать какие-то поправки в законодательство, чтобы исправить то, что мониторинг показал. Например, подарки чиновникам, их размер, их частоту. В виду того что у нас здесь большой люфт, подарки все понимают по-разному, в свое время была сделана рекомендация на какой-то период, пока не установится понятная практика, — вообще запретить [получать] подарки чиновникам.
Все отчеты в GRECO и все ответы России доступны онлайн. Страны-участницы [GRECO], по-моему, собираются два раза в год, туда приезжают люди уровня главы комиссии по противодействию коррупции думы, главы департамента по противодействию коррупции Генеральной прокуратуры, Следственного комитета. И тебе начинают в глаза рассказывать: «А вы это не сделали, а вы то не сделали. Пока вы это не сделаете, к следующему раунду [антикоррупционного мониторинга] не переходим». А вокруг сидят такие же страны, и это жутко противно и утомительно. Санкции там — это исключение из организации, когда страны уж совсем ничего не делают.
В общем, [во-первых] это все неприятно и никто не хочет, чтобы тебя, как в школе, ругали. Во-вторых, если страна регулярно отказывается что-то делать, то ее выгонят. По-моему, в России решили не ждать, пока выгонят, и ушли сами. Тем более что участие России в GRECO с 23 марта было приостановлено по решению европейской стороны. Так что Россия, видимо, сделала ответный шаг.
— Долго ждали с 23 марта.
— Ну, знаете, столько дел, столько дел!..
— А под конец года все закрывают хвосты. В целом, когда видишь новость о том, что Россия выходит из антикоррупционной конвенции, может возникнуть ощущение, что рушится последний бастион, и даже то, что осталось от борьбы с коррупцией в России, перестанет существовать. Будут ли все-таки у выхода из этой конвенции практические последствия?
— PR-эффект от появления подобных новостей они, конечно, не просчитывают. У нас никогда в жизни никто [во власти] не думал, как это со стороны выглядит. Мы выходим из конвенции по борьбе с коррупцией — мы что, не хотим бороться с коррупцией? Конечно, все это можно было обставить, например, так: мы будем бороться с коррупцией, но [в компании] с другими странами — скажем, будем строить собственную антикоррупционную коалицию с БРИКС. Тогда бы это выглядело хоть как-то прилично. А сейчас это создает такое впечатление: «Они и так-то не боролись с коррупцией, а тут и на уровне бумажки перестанут бороться».
Конечно, все, что существует в российском антикоррупционном законодательстве, по мере необходимости, ни шатко ни валко продолжит работать. Проблема — с этой «нишаткостью-нивалкостью» и, мягко говоря, несистемностью всей антикоррупционной работы. Хотим — что-то делаем, не хотим — не делаем. Здесь видим, здесь не видим, сюда смотрим, туда не смотрим. Надо использовать противодействие коррупции, чтобы решить вопрос с каким-то проштрафившимся чиновником, — пожалуйста. Всегда на кого-нибудь что-то да найдется.
— А у России остались еще какие-то международные обязательства по борьбе с коррупцией?
— Россия — член Конвенции ООН против коррупции. Мы подписали ее в 2003 году, ратифицировали в 2006-м, а все наше антикоррупционное законодательство появляется в 2008-м, в первые годы президентства [Дмитрия] Медведева.
Если приглядеться к нашему законодательству о противодействии коррупции, можно увидеть, что оно структурно и содержательно очень похоже на Конвенцию ООН по противодействию коррупции. Но дело в том, что у этой конвенции менее прозрачный и менее организованный мониторинговый механизм. Вот у GRECO мы видим все отчеты онлайн, а страны — участницы Конвенции ООН (их там больше, чем в GRECO) в свое время приняли решение, что открывается [для доступа граждан] не все. А на самом деле не открывается практически ничего. Чего скрывать, GRECO в общем [в России] побаивались, а вот у Конвенции ООН мониторинговый механизм слабенький: ну выполняем — хорошо, не выполняем — тоже неплохо.
— Если в целом описывать ситуацию с борьбой с коррупцией в России сегодня, куда все движется?
— Никуда. Все настолько статично, насколько может быть. Если посмотреть на национальный план по противодействию коррупции до 2024 года, принятый в прошлом году, он опять об одном и том же: «Надо лучше расследовать, больше выявлять того или этого». И каждый год какой-то новый тренд. «А вот давайте больше обращать внимание на коррупцию в правоохранительных органах. Нет, давайте больше обращать внимание на коррупцию в закупках»… Это все уже много лет существует подобно такому вяло булькающему бульону.
Иногда у меня создается ощущение, что есть некий план: каждый год один губернатор, полтора мэра, три с половиной областных депутата, парочка глав компаний и так далее [попадаются на коррупции, и против них возбуждаются уголовные дела]. 9 декабря был Всемирный день борьбы с коррупцией: это день, когда была подписана Конвенция ООН против коррупции, в 2003 году. В этот день наши правоохранители традиционно отчитываются, как они успешно боролись с коррупцией за последний год. Разумеется, в этом году основные цифры, которые нам показывали, касались того, сколько выявлено коррупции в оборонзаказе, — это сейчас тренд: «Мы видим, мы делаем». На следующий год появится какая-нибудь другая тема.
Беседовала Маргарита Лютова