В России силовики служат не обществу, а власти. И лично президенту. Это можно как-то изменить? Политолог Кирилл Шамиев изучил лучший опыт других стран и рассказывает, чему можно научиться
Алексея Навального задержали сразу после прилета в Россию, до этого против него возбудили новое уголовное дело, а теперь его могут посадить в тюрьму по требованию ФСИН. Все это заставляет вспомнить многочисленные обвинения в адрес российских силовых структур — что они не борются с преступностью, а выполняют политический заказ. Их также обвиняют в провокациях, участии в переделе собственности и даже в покушениях на убийство (того же Навального). Эти обвинения в подавляющем большинстве случаев остаются не доказанными в судебном порядке, поскольку российские силовики не подотчетны обществу. Но это не потому что «органы» — огромная и никому не подконтрольная сила. Все ключевые полномочия по управлению российским силовым сообществом замкнуты на одно должностное лицо — президента РФ. Россия в этом отношении почти уникальная в мире страна. Специально для рубрики «Идеи» исследователь гражданско-военных отношений Кирилл Шамиев рассказывает, как опыт других стран может помочь установить контроль над «экспертами по управлению насилием». Его главный вывод — нужно сделать силовую сферу менее замкнутой на себе и добиться того, чтобы она не была связана с внешним миром только через главу государства.
Редактор рубрики «Идеи» Максим Трудолюбов
В СССР тайная полиция (называвшаяся в разное время ВЧК, ОГПУ, КГБ и т. д.) была «боевым отрядом партии», да и остальные органы безопасности подчинялись Коммунистической партии. Советские «эксперты по безопасности» — по замыслу основателей государства — служили идее строительства коммунистического общества. Какой политической идее служат российские преемники советских спецслужб, определить сложно. С уверенностью можно сказать только, что они являются «боевым отрядом президента». Главная задача российских органов безопасности, таким образом, защита власти от «врагов», притом что кандидатов на роль врагов власти отбирают по собственному произволу. Между тем смыслом существования силовых структур — которые по-хорошему лучше называть как-то иначе — должна быть защита граждан и обеспечение мирного развития общества.
Автор этого материала, аспирант Центрально-Европейского университета Кирилл Шамиев, работает над диссертацией о гражданско-силовых отношениях в России и мире и хотел бы, чтобы его исследования в будущем пригодились бы российскому обществу и политикам — как только те задумаются об установлении гражданского контроля над специалистами по безопасности.
Все 20 лет Владимир Путин последовательно работал над тем, чтобы сосредоточить контроль над силовыми структурами в собственных руках. В федеральные законы об обороне и силовых органах были постепенно добавлены правки, позволившие президенту единолично управлять силовыми органами и определять их развитие.
Президент, в частности, единолично руководит деятельностью Федеральной службы безопасности (ФСБ), определяет ее структуру, нанимает директора и утверждает численность персонала организации; единолично определяет порядок использования возможностей других органов безопасности в интересах ФСБ; имеет право использовать подразделения спецназначения ФСБ за границей. Закон о ФСБ позволяет осуществлять прокурорский надзор за структурой, но все важнейшие данные об операциях и сотрудниках прокурорам недоступны.
В сфере обороны, помимо легитимной должности верховного главнокомандующего, президент имеет право своими указами и через министра обороны определять любой аспект военного строительства, от численности гражданского персонала до создания и упразднения воинских частей. Президент также представляет кандидата на должность главного военного прокурора, который утверждается Советом Федерации.
Недавнее изменение Конституции закрепило единоличный президентский контроль за всеми силовыми органами уже на конституционном уровне. Пункт д. 1 статьи 83 дает президенту право назначать и освобождать от должности всех министров и руководителей, «ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности».
Схожие изменения шли во всех странах, сворачивающих демократию, в целях как усиления политического контроля, так и повышения эффективности управления. Например, Реджеп Эрдоган после попытки военного переворота в 2016 году лишил армию и жандармерию институциональной автономии и беспрецедентно усилил контроль над силовыми органами. Провальный и нелегитимный мятеж позволил снизить военное присутствие в гражданской политике Турции, продолжавшееся десятилетиями.
Но поскольку власть Эрдогана персонализирована, а турецкое оборонное строительство традиционно делегируется «профессионалам», а не избираемым политикам, слабый гражданский контроль (до 2016 года) превратился в сильный, но персоналистско-президентский.
«Силовиков» быть не должно
Сектор безопасности всюду стремится к непрозрачности, но во множестве стран несиловой части общества удается так или иначе поставить силовые структуры под контроль. Именно гражданские должны руководить экспертами по безопасности, ведь общество нанимает их для удовлетворения гражданских политических приоритетов и задач. Контроль над государственными силовыми органами — армией, полицией, внутренними войсками, разведкой, спецназом и другими — осуществляют министерства, парламентские комиссии, индивидуальные политики, органы прокуратуры.
Важную роль в секторе безопасности играют негосударственные организации, о которых при обсуждении нашей темы часто забывают. Частные военные компании, силы местной обороны, народная милиция, с одной стороны, и незаконные вооруженные формирования и организованная преступность — с другой, могут по-разному влиять на сектор безопасности. Регулирование частной силовой сферы должно осуществлять не одно только государство, но и гражданское общество. Сотрудники НКО, журналисты и исследователи призваны играть важную роль в распространении информации и утончении государственной политики по контролю и управлению сектором безопасности.
Распространенный в России термин «силовики» не очень подходит для адекватного анализа этой сферы. Термин «силовики» подразумевает гомогенность (однородность) силовых органов, однако ее нет. У организаций силового сообщества разные цели и задачи, принципы организации службы, технические средства, организационная культура. Более того, одни «силовики» могут даже работать против других «силовиков», как в случае контрразведки ФСБ, у которой есть собственные отделы во всех остальных силовых структурах России (в советское время его называли «первым»).
Современное понимание гражданского контроля над силовым сообществом вырастает из классической теории гражданско-военных отношений. Этот термин ввел в оборот Сэмюэл Хантингтон в основополагающей книге «Солдат и государство: теория и политика гражданско-военных отношений» (1957). Принципы этой теории сегодня принято относить не только к военным, но и к другим силовым органам из-за их беспрецедентной милитаризации и роста технических возможностей. Контроль над современной полицией и секретными службами необходим любому обществу, поскольку эти структуры способны физически угрожать гражданской власти.
Теорию Хантингтона можно резюмировать четырьмя основными посылками.
- Предполагается, что современные военнослужащие являются «экспертами в области насилия», способными применять сложную тактику, вооружение и технику. Для этого военные должны развивать особый уровень профессионализма, который требует определенной институциональной автономии от гражданских лиц (не сведущих в тонкостях военного дела) при военном строительстве и принятии решений.
- Гражданские власти действительно заинтересованы в успешном предоставлении «услуг безопасности», но в то же время озабочены «преторианской дилеммой» — политическим влиянием военнослужащих, способным угрожать гражданским властям.
- У гражданских властей, таким образом, есть стимул к поиску такого статус-кво, который позволит, с одной стороны, максимально повысить эффективность военной службы и, с другой стороны, свести к минимуму возможность военного вмешательства в гражданскую политику.
- Таким образом, Хантингтон выступает за «объективный» гражданский контроль, который законодательно делегирует часть профессиональных полномочий военнослужащим, но обеспечивает строгую политическую подотчетность военных гражданскому командованию.
Структура сектора безопасности всегда зависит от национальных политических культуры и опыта, исторической практики и расклада политических сил. Прямые заимствования не нужны ни одной стране, но в выработке собственных принципов контроля над сферой безопасности российскому обществу может помочь опыт Германии и США. Политики этих стран немало сил посвятили регулированию деятельности силовых органов.
Как контроль над «силовиками» устроен в Германии
Устанавливая контроль над сектором безопасности, немецкие политики стремились максимально далеко уйти от системы нацистских структур, включая гестапо, и от тоталитарного опыта ГДР с ее секретной службой Штази. Парламент Германии — а Германия это парламентская федеративная республика — обладает правом наивысшего контроля над полицией, армией, Федеральной службой защиты Конституции (внутренняя разведка, Bundesamt für Verfassungsschutz, BfV), военной контрразведкой (Militärischer Abschirmdienst, MAD) и Федеральной разведывательной службой (внешняя разведка, Bundesnachrichtendienst, BND). Региональные парламенты контролируют работу земельных служб защиты Конституции, региональной и местной полиции.
Разведывательное сообщество в Германии лишено полицейских функций и может заниматься только сбором и анализом информации. Смысл в том, чтобы при полицейской работе разведчики взаимодействовали с полицией, которая одна имеет право на применение силы внутри страны. Модели и принципы взаимодействия устанавливаются на основе законов, принимаемых в бундестаге и землях Германии.
При этом все секретные операции должны утверждаться либо через комиссию G10 бундестага, либо через независимую комиссию Федерального верховного суда ФРГ. Большую роль также играет федеральный и региональные Конституционные суды, которые могут пересматривать оперативные инструкции и полномочия силовых органов. Например, в 2005 году Конституционный суд Нижней Саксонии ограничил слежку за организованными преступными группами до случаев, угрожающих конституционному строю Германии.
Помимо юридического контроля, постоянный парламентский контролирующий комитет (Parlamentarisches Kontrollgremium) может запросить раскрытие секретных материалов, начать исследование с привлечением сторонних экспертов и даже огласить часть несекретных материалов при наличии 2/3 голосов комитета. Самое «взрывоопасное» право комитета — это парламентское расследование, которое может привести к реформе службы. Именно это произошло в 2016 году после того, как Эдвард Сноуден опубликовал факты о сомнительном сотрудничестве BND с Национальным агентством безопасности США. Для усиления контроля над службой была создана независимая комиссия из двух судей и прокурора, назначен постоянный комиссар от министерства внутренних дел, усилена защита анонимных информаторов. BND при этом получила дополнительные полномочия по сбору разведывательной информации за пределами Германии.
Вооруженные силы контролируются бундестагом, и любое их применение за границей утверждается парламентом. Похожая система принята во многих других странах, в том числе и в России, и в США, но полномочия главнокомандующего часто оказываются выше полномочий парламентов. В Германии это правило соблюдается строго. В немецком языке есть даже специальный термин для отношений бундестага с армией — Parlamentsheer («армия, контролируемая парламентом»).
Важную роль играет культурная подготовка военнослужащих, так называемое innere Führung, «внутреннее руководство». Немецкий солдат должен быть прежде всего гражданином в форме, а только потом «экспертом по управлению насилием». Для этого военнослужащие обязаны проходить обучение политологии, правам человека, международным отношениям и культурам других стран. У бундесвера даже есть специальный центр по соответствующей подготовке, где каждый год обучаются тысячи солдат и сержантов.
Как контроль над «силовиками» устроен в США
США — это президентская республика с федеративным устройством. При этом Америка обладает самым дорогим, многочисленным и влиятельным сектором безопасности в мире, во многом сформированным холодной войной. Эта машина контролируется сложным взаимодействием трех ветвей власти, правительств 50 штатов и гражданского общества.
Президент — главнокомандующий, однако конгресс формирует бюджет и обладает широчайшими контролирующими полномочиями.
Президент утверждает все тайные и засекреченные разведывательные операции и может назначать комитеты и комиссии по разведке. Глава разведывательного сообщества — директор Национальной разведки (Director of National Intelligence), назначаемый президентом и утверждаемый сенатом, и это гражданский чиновник, координирующий работу разведывательных агентств. При президенте также работает Разведывательный совещательный совет (The Presidentʼs Intelligence Advisory Board, PIAB) из 16 человек, не входящих в правительство и консультирующих президента по вопросам разведки. В рамках PIAB работает Разведывательный наблюдательный совет (The Intelligence Oversight Board) из четырех человек, осуществляющих надзор над законностью работы разведывательных органов.
К исполнительной власти относится Наблюдательный совет по конфиденциальности и гражданским правам (Privacy & Civil Liberties Oversight Board) — независимое от других госструктур агентство. Его задача — следить за законами и процедурами по борьбе с терроризмом, а также за соблюдением законов в сфере защиты частной жизни и информации.
В свою очередь, комитеты сената и палаты представителей надзирают и, если необходимо, расследуют работу разведывательного сообщества. Сенатский комитет утверждает финансирование и дает согласие на назначение руководителей сектора безопасности. Это дает ему возможность «торговаться» (не утверждая желаемого руководителя или затягивая бюджетный процесс) с президентом по отдельным вопросам надзора. Комитеты также могут проводить слушания и расследования. Ложь и сокрытие информации от членов конгресса может наказываться реальным тюремным сроком.
При этом президент обязан уведомлять конгресс обо всех существенных разведывательных операциях. Также у каждого разведывательного агентства есть свой генеральный инспектор, назначаемый президентом и утверждаемый сенатом. О результатах своей работы инспектор докладывает конгрессу и главе агентства. Чтобы следить за иностранными шпионами, нужно получить согласие суда по слежке за иностранной разведкой. Он состоит из 11 судей, назначаемых председателем Верховного суда.
Министр обороны США — гражданский чиновник (если он служил в армии, то с момента отставки должно пройти не меньше семи лет), назначаемый президентом и утверждаемый все так же сенатом. Таким же образом утверждаются все низшие руководящие посты вплоть до заместителя министра и гражданских министров родов войск.
Управление обороной осуществляет Уполномоченное национальное командование (National Command Authority), состоящее из президента, министра обороны, их помощников и командующих родов войск. Но конгресс контролирует «кошелек» армии, утверждает численность войск, судьбу военных баз, продвижения по службе (майоры и выше) и главные руководящие документы.
Чему может научиться Россия
Сектор безопасности в России всегда будет политически влиятельным из-за геополитического расположения страны и огромного ресурсного потенциала. Россия вполне могла бы сочетать лучшие инструменты контроля, принятые в Германии, с эффективностью вооруженных сил и разведсообщества США. Нужно начать рассматривать весь сектор безопасности в совокупности, как взаимосвязанные системы корабля. Только мощную силовую установку должен контролировать не один лишь президент как капитан, но и парламент, а также в меньшей степени региональные и местные органы власти.
Нужно осознавать четкую связь между эффективным и подотчетным сектором безопасности и экономическим ростом: безопасность не может быть «выше» экономики. Она может и должна быть одним из ключевых условий национального социально-экономического прогресса.
Контроль над силовым сообществом разумно было бы передать комитетам по обороне Государственной думы, а также по обороне и безопасности Совета Федерации. Парламент может:
- утверждать руководителей и численность личного состава служб безопасности,
- контролировать управление военными базами и объектами разведслужб,
- присуждать старшие и высшие воинские звания
Совет Федерации, как представительный орган регионов России, может быть ответственным за состояние призывной службы в вооруженных силах и во внутренних войсках (Росгвардии). Для этого сенаторы могли бы назначать специального омбудсмена по вопросам воинской обязанности.
Полезными могли бы стать обязательные ежегодные парламентские слушания руководителей органов сектора безопасности (открытые и закрытые) с правом «не утвердить» отчет чиновников.
Но обязательное условие по-настоящему ответственного контроля над силовой сферой — существование парламента, избранного честно и открыто.
Ведомственное образование нужно вывести из «силового гетто». Гражданские курсы должны преподаваться на уровне лучших социально-гуманитарных университетов, где профессора — это прежде всего «мирные» исследователи. Учебный план подготовки должен включать в себя фундаментальное изучение сравнительной политики, международных отношений, социологии и политической теории. Целесообразным может быть создание магистерских двухгодичных программ для выпускников гражданских вузов, желающих связать себя со службой. Разумно было бы и создать систему непрерывного образования как по ведомственным вопросам, так и по общегуманитарным и управленческим.
Наконец, реформирование правоохранительной и судебной систем неизбежно затронет вопросы контроля за силовыми органами, например в сфере прокурорского надзора, закрытых судебных заседаний, сохранности государственной тайны и личных данных. Однако все это зависит от той политической системы, которую избранные народом гражданские политики установят вне кабинетов силовых органов.
Кирилл Шамиев